《审计署关于内部审计工作的规定》解读

2018年1月12日，审计署党组书记、审计长胡泽君签署中华人民共和国审计署令第11号，公布了新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》），自2018年3月1日起施行。《规定》的出台实施，是贯彻落实党中央、国务院关于加强内部审计工作、充分发挥内部审计作用指示精神的重大举措，对促进被审计单位规范内部管理、完善内部控制、防范风险和提质增效具有十分重要的意义。市审计局法规审理处对《规定》进行了认真研究，结合审计署法规司负责人答记者问等相关内容，撰写了本解读，供大家学习时参考。

一、修订的主要背景

社会主义市场经济是法治经济，需要每一个市场主体守法诚信、充满活力、公平竞争。只有每一个市场主体的细胞是健康的，市场经济才能减少出问题的风险。在我国，审计对象涵盖所有党政机关和国有企事业单位，每个单位又下辖若干层级，只有每个层级都健康、依法、诚信，被审计单位才能有效抵抗风险。对依法属于审计监督对象的单位的内部审计工作进行业务指导和监督，是审计机关的法定职责。因此，审计机关要着眼于推动市场经济健康发展和建设现代化经济体系，关注被审计单位内部风险防控，减少问题的发生，促进被审计单位事业健康发展。

《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第4号，以下简称4号令）自2003年发布实施以来，为我国内部审计工作的开展提供了有力的制度支撑。但随着我国经济社会的快速发展，内部审计的内外部环境发生了很大变化，审计法及其实施条例先后作了重大修改，特别是党的十八大以来《国务院关于加强审计工作的意见》《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》等党中央、国务院文件对新时代的审计监督工作提出了新的、更高的要求，4号令已经不能完全适应新形势的需要：一是内部审计职责范围需要根据新时代新要求作相应调整；二是内部审计独立性需要进一步强化；三是内部审计结果运用缺乏明确规范，作用难以充分发挥；四是审计机关指导监督的职责范围和方式方法等缺乏明确规范，影响了指导监督力度。为进一步加强和规范依法属于审计机关审计监督对象的单位（即被审计单位）的内部审计工作，充分发挥内部审计作用，审计署组织对4号令进行了修订。

二、《规定》适用范围

依法属于审计机关审计监督对象的单位（以下统称单位）的内部审计工作，以及审计机关对单位内部审计工作的业务指导和监督，适用《规定》。不属于审计机关审计监督对象的单位的内部审计工作，可以参照《规定》执行。

三、内部审计职责范围

为充分发挥内部审计作用，加大内部审计监督力度，《规定》进一步拓展了内部审计职责范围。首先，明确内部审计定义。在总则中将定义中明确为“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”，与原定义相较，增加了“建议”职能，将监督范围拓展至内部控制、风险管理领域，将目标定位为“促进单位完善治理、实现目标”。其次，明确内部审计职责范围。共涉及财政财务收支审计、内部管理领导人员经济责任审计等12项职能，与原职责相比，增加了贯彻落实国家重大政策措施情况审计，发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况审计，自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况审计，境外机构、境外资产和境外经济活动审计，协助督促落实审计发现问题的整改工作，指导监督所属单位内部审计工作等职责。

四、增强内部审计独立性的条款

为进一步强化内部审计独立性，《规定》主要从两个方面予以规范。一是进一步健全有利于保障内部审计独立性的领导机制。规定内部审计机构或履行内部审计职责的机构应当在单位党组织、董事会（或者主要负责人）直接领导下开展内部审计工作。单位党组织、董事会（或者主要负责人）要定期听取内部审计工作汇报，加强对内部审计工作规划、年度审计计划、审计质量控制、问题整改和队伍建设等重要事项的管理。国有企业还应当按照有关规定建立总审计师制度，总审计师协助党组织、董事会（或者主要负责人）管理内部审计工作。同时明确下属单位、分支机构较多或者实行系统垂直管理的单位的内部审计机构对全系统内部审计工作负有指导和监督职责。二是建立健全内部审计人员独立性约束和保护制度。规定内部审计人员必须严格遵守有关法律法规、《规定》和内部审计职业规范，忠于职守，做到独立、客观、公正、保密，不得参与可能影响独立、客观履行审计职责的工作；在遭受打击、报复、陷害时，单位党组织、董事会（或者主要负责人）应当及时采取保护措施，并对相关责任人员进行处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

五、内部审计结果运用范围

内部审计结果的运用，对于提高内部审计的地位、充分发挥内部审计的作用具有十分重要的意义。为此，《规定》专设一章对如何运用内部审计结果做了明确规定。一方面，单位内部应加强内部审计结果运用，建立内部审计发现问题整改机制、内部审计与其他内部监督力量协作配合机制、重大违纪违法问题线索移送机制等机制，并将内部审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要依据。另一方面，审计机关应加强内部审计结果运用，在审计中，特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中，应当有效利用内部审计力量和成果。

六、审计机关指导和监督职责规定

为切实加强审计机关对内部审计工作的业务指导和监督，《规定》从以下两个方面进行了规定。一是明确审计机关指导和监督的职责范围，包括：起草有关内部审计的法规草案；制定有关内部审计工作的规章制度和规划；推动单位建立健全内部审计制度；指导内部审计统筹安排审计计划，突出审计重点；监督内部审计职责履行情况，检查内部审计业务质量；指导内部审计自律组织开展工作等。二是明确指导和监督的主要方式，指导主要通过业务培训、交流研讨等方式展开，监督主要通过日常监督、结合审计项目监督和专项检查等方式展开，此外审计机关还可以通过向内部审计自律组织购买服务进行业务指导和监督。特别是此次修订《规定》时，一并研究制定了《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》，对《规定》内容进行了进一步细化和具体化，为今后审计机关加强内部审计指导监督工作提供了基本遵循，必将促进《规定》更好地贯彻执行。

七、与《广州市内部审计条例》的比较

广州市2002年出台了《广州市内部审计条例》（以下简称《条例》）。《条例》是我国第一部城市出台的内部审计法规，出台《条例》在当时属创新之举，使广州市内部审计工作更加有法可依、有规可循。审计署新出台的《规定》，与《条例》相比，有如下几个显著特点。一是强调党组织的领导。《规定》第六条、第十四条规定，内部审计机构应当在单位党组织、董事会（或者主要负责人）直接领导下开展内部审计工作，单位党组织、董事会（或者主要负责人）要定期听取内部审计工作汇报，加强对内部审计工作规划、年度审计计划、审计质量控制、问题整改和队伍建设等重要事项的管理。二是扩大内审机构职责。《条例》第八条列举了内部审计机构7项职责，《规定》第十二条列举了内部审计机构12项职责。与《条例》相比，《规定》明确的内部审计机构职责范围更宽泛，包括贯彻落实国家重大政策措施情况审计，发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况审计，自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况审计，境外机构、境外资产和境外经济活动审计等。上述职责，同时也是近几年国家审计明确的工作重点。三是明确审计机关指导监督内容。《审计法》第二十九条规定，依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度，其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。该条规定了审计机关对内部审计工作的行政指导权，《规定》在一定程度上即是该条所述的“国家有关规定”。《条例》中涉及审计机关指导监督工作的条款较少，《规定》则对此开立专门章节描述。《规定》第五章分五条明确了审计机关指导和监督的职责范围和主要方式，为今后审计机关加强内部审计指导监督工作提供了基本遵循。