审计署贯彻落实《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》的意见(审财发〔2018〕13号)

各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），署机关各单位、各派出审计局、各特派员办事处、各直属单位：

为贯彻落实中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》），更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，促进政府预算有效贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署，提出以下意见：

一、坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分认识贯彻落实《指导意见》的重要意义

党的十八大以来，全国各级审计机关认真贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持依法审计、改革创新、固本强基，始终把推进廉政建设作为审计监督的重要职责，始终把揭示和反映经济社会运行中的风险隐患作为重要任务，着力推动党中央、国务院重大政策措施贯彻落实，自觉接受人大监督，根据审计法的规定每年向本级人大常委会提出预算执行和其他财政收支的审计工作报告，审计查出的问题和提出的建议成为人大预决算审查监督的重要依据。

贯彻落实《指导意见》，推动人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是全面贯彻党的十九大精神，增强监督合力，提高审计监督效能的重要举措，是提高财政资金使用绩效和政策实施效果的客观需要，也是贯彻落实审计法、预算法、监督法的内在要求。有利于强化政策对支出预算的指导和约束作用，使预算安排和政策更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署；有利于加强和改善宏观调控，有效发挥财政在宏观经济管理中的重要作用；有利于提高支出预算编制质量和预算执行的规范化水平，实施全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理；有利于加强对政府预算的全口径审查和全过程监管，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。各级审计机关和全体审计人员要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，认真学习并深入领会《指导意见》精神，充分认识《指导意见》的重要意义，结合审计工作实际，推动《指导意见》各项部署落地生根、有效发挥作用。

二、紧扣人大预算审查监督要求，进一步聚焦审计重点

（一）着力加强对支出预算总量与结构的审计。

围绕党中央重要决策、重大规划和重要部署，关注中期财政规划与国家战略发展规划、宏观调控政策、相关行业和领域中长期发展规划的衔接情况，加强对财政可承受能力和支出政策可持续性的审计，加强对落实重大民生政策资金保障情况的审计。关注3年滚动财政规划对年度预算的约束和年度预算对支出的约束情况，揭示无预算安排支出、代编预算不合理、追加预算较晚、年初预算不细化等问题，促进硬化预算约束。关注跨年度预算平衡机制的建立健全情况，推动改进年度预算控制方式，完善财政政策的逆周期调节功能。关注绩效管理的实施情况、预决算公开情况，揭示政策目标未实现、绩效评价结果不运用、预决算公开不完整不细化等问题，促进建立预算安排与资金使用效果挂钩的激励约束机制，提高预决算透明度和财政资金使用效益。关注财政支出结构的调整优化情况，审计政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出的压减情况，揭示财政支出结构固化、重点支出缺乏保障等问题，促进提高财政支出的公共性和普惠性，确保对供给侧结构性改革、脱贫攻坚、生态环保、教育、医疗卫生等领域和重点项目的支持。关注财政支出结果和政策落实情况是否体现党中央对各重要领域提出的重大方针政策和决策部署要求，切实提高财政资金配置效率，保障党的路线方针政策得到全面贯彻和有效执行。

（二）着力加强对重点支出与重大投资项目的审计。

关注重点支出和重大投资项目的政策依据、支出标准、绩效目标、保障机制等情况，反映重点支出与重大投资项目的绩效管理和政策目标实现方面存在的突出问题，推动健全重点支出和重大投资项目的决策机制，保障党中央确定的重点支出和重大投资项目的资金需求，推动实体经济发展和经济结构转型升级，切实落实重要民生政策和生态文明政策。关注党中央重大方针政策和决策部署对重点支出安排的指导和约束作用，抓住重点支出预算安排、预算批复、预算下达、资金拨付、资金管理、资金使用、项目实施、绩效评价等关键环节，加大对“三农”、创新驱动、民生改善、科技创新等领域财政支出的审计力度，揭示重点支出安排同财政收支增幅或生产总值不合理挂钩、对重点领域保障不足、支出标准不科学、支出效益低、资金长期闲置等问题，促进重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排、优先保障。关注发展规划、产业政策、行业标准等对重大投资项目的引导作用，抓住重大投资项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理等关键环节，加大对全局性、战略性、基础性重大公共基础设施工程的审计力度，揭示投资结构不合理、重复建设、损失浪费等问题，促进提高公共投资绩效，推动深化投融资体制改革。

（三）着力加强部门预算执行审计。

关注部门预算贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署情况，审计部门预算编制的完整性，关注是否将所有应纳入部门预算的单位、项目、收支纳入预算管理，揭示为自收自支单位、非预算单位编制基本支出预算等问题。关注重点支出预算安排标准的建立健全情况，揭示基本支出定员定额管理范围小、项目支出标准体系建设进度慢等问题，促进发挥支出标准对预算编制的基础性作用。关注部门项目库建设、项目支出预算与支出政策衔接匹配情况，揭示项目立项随意性大、项目储备不足、项目支出内容不清晰、绩效自评不规范等问题，促进项目支出聚焦重大改革、重要政策和重点项目。关注盘活财政存量资金情况，揭示结转和结余资金规模大、资金沉淀闲置等问题，促进结余结转资金与当年预算资金统筹安排使用，提高预算执行效率和资金使用效益。关注部门重大项目支出绩效目标设定、实现及评价结果运用情况，揭示绩效评价指标和目标不合理、不科学等问题，促进绩效目标管理与预算安排有机结合。

（四）着力加强对财政转移支付的审计。

审计政府间财政关系、中央与地方财政事权和支出责任划分改革的进展情况，关注按照党中央重大决策部署科学界定各级政府财政事权和支出责任情况，揭示分领域财政事权和支出责任划分改革推进慢、基本公共服务保障标准脱离实际、转移支付结构不合理、支出责任分担方式不合理等问题，推动地区间基本公共服务均等化，不断满足人民日益增长的美好生活需要。审计转移支付结构和规模变动情况，关注一般性转移支付增长机制的建立完善情况和专项转移支付清理整合情况，揭示一般性转移支付和专项转移支付功能定位不清晰、在一般性转移支付中安排具有指定用途支出、虚假整合专项转移支付等问题。关注转移支付项目设立、资金分配、资金拨付、使用管理、绩效评价、信息公开等情况，揭示虚报、冒领、截留、挪用、滞留专项转移支付资金等问题，推动建立专项转移支付设立审批、定期评估和退出机制。关注转移支付预算执行和政策实施情况，重点审计预算经人大批准后是否在规定时间内批复下达，资金是否及时落地并发挥效益，是否有效解决资金管理的“最后一公里”等问题。

（五）着力加强对政府债务和财政收入的审计。

各级审计机关要深刻认识防范化解地方政府债务风险对于坚决打好防范化解重大风险攻坚战的重要意义，结合实际，认真履行职责，切实做到掌握本级地方政府债务管理情况、隐性债务的规模和结构、资金来源和去向，揭示2017年7月全国金融工作会议后违规举债“上新项目、铺新摊子”的问题，发现一起、查处一起、移交一起。审计地方政府偿债能力，通过分析债务率、利息负担率、新增债务率等风险指标，结合债务资金安排使用和偿还计划，及时揭示地方政府累积的债务风险。审计地方化解隐性债务、整改违规举债过程中出现的新情况和新问题，推动严格遏制增量隐性债务、稳妥处置存量隐性债务。

关注预算收入安排与经济社会发展水平、财政政策的衔接情况，揭示财政收入预测方法不科学、设定收入任务等问题，促进依法征收、应收尽收。关注地方税体系建立健全、营改增全面推开、减税降费政策接续等情况，揭示减税不深化、降费不到位、优惠政策不落实等问题，推动降低实体经济运行成本，促进激发各类市场主体活力。审查政府预算收入执行情况和财政收入质量，关注税收收入和非税收入的真实性、完整性和合规性，揭示地方政府通过虚收空转、预征预借、应退不退、人为调整财政收支数据等手段人为调整财政收入情况，确保财政收入真实完整。

三、紧密结合审计工作实际，建立完善相关工作机制

（一）加强审计计划和项目管理，提高审计监督整体效能。

各级审计机关要提高政治站位，更新审计理念，站在更好推进审计事业长远发展的高度，积极配合做好人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的相关工作。要充分发挥审计项目计划的引领作用，围绕落实党中央重大方针政策和决策部署，合理调配审计资源，加强资源整合，在政策跟踪、财政、金融、企业、投资、民生、资源环境、经济责任等各项审计中，科学设定审计目标，合理确定审计内容，进一步聚焦审计重点。要加强各领域审计工作的资源共享、信息共享和成果共享，审计质量控制部门要将审计重点向支出预算和政策拓展的情况作为评价审计项目质量的重要内容，促进更好发挥审计监督作用。

（二）建立健全工作机制，形成监督合力。

各级审计机关要加强与本级人大相关工作机构的沟通联络，研究提出下一年度审计监督重点内容和重点项目时，应当征求本级人大常委会预算工作委员会等工作机构的意见建议，形成监督合力。完善每年向本级人大常委会提出的预算执行和其他财政收支的审计工作报告机制，对审计工作报告反映问题的整改情况进行跟踪督促检查，建立健全审计查出突出问题整改情况向本级人大常委会报告的机制，依法依规向本级人大常委会报告年度预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改情况，自觉接受人大监督。

（三）突出审计重点，依法全面履行审计监督职责。

各级审计机关要加大改革创新力度，进一步加强预算执行和决算草案、转移支付、资金统筹整合等审计，推动建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，促进建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，保障公共资金安全高效使用。在依法全面审计的基础上，各级审计机关应当充分利用大数据审计，加强对支出预算的分析和政策拓展，进一步加大对专项资金绩效和政策执行的审计监督力度，严肃揭示重大违纪违法问题，深入揭示风险隐患，从体制机制层面提出深化改革的建议，并作为每年向本级人大常委会报告年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告的重点，为本级人大常委会开展支出决算和政策审查监督提供服务。

（四）积极推进全国审计“一盘棋”，切实提高工作成效。

要积极构建集中统一、全面覆盖、协同高效的审计监督体系，强化审计署对全国审计工作的主管和领导责任，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，上级审计机关要加强对贯彻落实《指导意见》的政策解读，及时总结推广经验，指导基层解决落实改革措施过程中的问题和困难，地方各级审计机关要根据本地区本部门实际情况，因地制宜开展好工作，及时向上级审计机关反映工作开展情况和存在的问题，形成审计工作“全国一盘棋”，构建各司其职、上下联动、有序运转的审计监督网络，切实提高发现问题、评价判断、宏观分析的能力，进一步提升贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署的成效。

  审计署

2018年5月31日